EELNÕU

Eelnõu tekst on tervik. Selle kasutamiseks ja muutmiseks palun võtta ühendust aadressil info@terverahvas.ee

EELNÕU
EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE MUUTMISE SEADUS
RAHVAALGATUSE SEADUSTAMISEKS

§ 1. Eesti Vabariigi põhiseaduses (RT 1992, 26, 349; RT I, 15.05.2015, 2) tehakse järgmised muudatused:

1) Paragrahvi 56 esimest lõiget täiendatakse punktiga 3 järgmises sõnastuses:
„3) rahvaalgatusega.“

2) Paragrahvi 103 esimest lõiget täiendatakse punktiga 6 järgmises sõnastuses:
„6) rahvaalgatuse korras vähemalt 3000 hääleõiguslikul kodanikul.“

3) Paragrahvi 104 teist lõiget muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega või rahvaalgatuse korras saab vastu võtta ja muuta järgmisi seadusi:
1) kodakondsuse seadus;
2) Riigikogu valimise seadus;
3) Vabariigi Presidendi valimise seadus;
4) kohaliku omavalitsuse valimise seadus;
5) rahvahääletuse seadus ja rahvaalgatuse seadus;
6) Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus;
7) Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikmete tasu seadus;
8) Vabariigi Valitsuse seadus;
9) Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadus;
10) vähemusrahvuste kultuurautonoomia seadus;
11) riigieelarve seadus;
12) Eesti Panga seadus;
13) riigikontrolli seadus;
14) kohtukorralduse seadus ja kohtumenetluse seadused;
15) välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused;
16) erakorralise seisukorra seadus;
17) rahuaja riigikaitse seadus ja sõjaaja riigikaitse seadus.

4) Paragrahv 105 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Paragrahv 105.
Riigikogul on õigus panna seaduseelnõu või muu riigielu küsimus rahvahääletusele.
Riigikogu paneb seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele vähemalt 25 000 hääleõigusliku kodaniku poolt allkirjastatud nõudmisel.
Rahva otsus tehakse hääletamisest osavõtnute vähemalt viieprotsendilise poolthäälte enamusega.
Rahvahääletusel vastuvõetud seaduse kuulutab Vabariigi President viivitamatult välja. Rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik.
Kui Riigikogu poolt vastu võetud seadus lükatakse rahvahääletusel tagasi või kui Riigikogu poolt tagasi lükatud seadus võetakse rahvahääletusel vastu, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised.“

5) Paragrahv 106 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Paragrahv 106.
Rahvahääletuse korra sätestab rahvahääletuse seadus.
Rahvaalgatuse korra sätestab rahvaalgatuse seadus.“

6) Paragrahv 161 esimest lõiget muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Õigus algatada põhiseaduse muutmist on vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust, Vabariigi Presidendil ja rahvaalgatuse korras vähemalt 8000 hääleõiguslikul kodanikul.“

7) Paragrahv 163 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Paragrahv 163. Põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud:
1) rahvahääletusel;
2) Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt;
3) Riigikogu poolt kiireloomulisena.
Riigikogu poolt algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu arutatakse Riigikogus kolmel lugemisel, kusjuures esimese ja teise lugemise vahet on vähemalt kolm kuud ning teise ja kolmanda lugemise vahet vähemalt üks kuu. Põhiseaduse muutmise viis otsustatakse kolmandal lugemisel.
Rahva poolt algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu pannakse §-s 164 osutatud tingimusel rahvahääletusele.“

8) Paragrahv 164 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„Paragrahv 164. Põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks on nõutav Riigikogu koosseisu kolmeviiendikuline häälteenamus või vähemalt 40 000 hääleõigusliku kodaniku poolt allkirjastatud nõudmine. Rahvahääletus toimub kõige varem kolme kuu pärast, arvates sellekohase otsuse vastuvõtmisest Riigikogus või vähemalt 40 000 kehtiva allkirja tuvastamisest rahvahääletuse nõudel.
Põhiseaduse muutmise otsus tehakse rahvahääletusest osavõtnute vähemalt üheneljandikulise häälteenamusega, kusjuures vähemalt kaheksas maakonnas on saavutatud poolthäälte enamus.“

§ 2. Seadus jõustub viis kuud pärast Riigi Teatajas avaldamist.

Riigikogu esimees __________________
Tallinn, _____________

——————————————————
SELETUSKIRI

Sissejuhatus

Demokraatliku hoiaku alus on kõigi inimeste võrdsuse tunnustamine. Demokraatliku ühiskonnakorra peamise mõtte kohaselt tehakse poliitilised otsused kooskõlas rahva enamuse tahtega. Demokraatlikus riigis kajastab põhiseadus kodanike peamisi hoiakuid.

Eestis on viimastel aastakümnetel järk-järgult süvenenud kodanike võõrandumisnähud poliitikast. Viimasel viiel aastal on probleemid teravnenud. Demokraatia kitsaskohtadest on palju räägitud, ent olulisi muutusi ei ole toimunud. 2016. aasta jaanuaris Turu-uuringute AS poolt Eesti kodanike seas läbi viidud küsitluse kohaselt leidis 25% küsitletutest, et rahval ei ole piisavalt võimalusi osaleda poliitiliste otsuste langetamisel ning 47% arvas, et pigem ei ole. 44% küsitletutest pooldas ja 38% pigem pooldas põhiseaduse muutmist nii, et rahval oleks õigus algatada rahvahääletusi.

Eesmärk

Eelnõu eesmärgiks on siduvate rahva poolt algatatavate rahvahääletuste võimaluse loomine. Võimalus algatada referendumeid vähendab poliitikute ja poliitika võõrandumist, võimaldades kodanikel end selgemini tunnetada ühiskonna osana, otsustajate ja vastutajatena ning muudab poliitilised otsused ühiskonnale vastuvõetavaks. Rahvaalgatus ja rahvahääletus toimivad kõige paremini väikeses, kõrge sotsiaalse kapitali ja poliitilise kultuuriga ühiskonnas ning ühtlasi loovad sellist ühiskonda.

Eelnõu sisu

Eelnõu sisuks on Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmine siduvate rahva poolt algatatavate referendumite võimaluse loomiseks.

Euroopas on kümme riiki, kus on võimalik korraldada rahvaalgatuse korras siduvaid referendumeid. Kõik need riigid on kõrge demokraatia kvaliteediga, kuid vastavad regulatsioonid on neis riikides väga erinevad. Eestile sobiv optimaalne mudel on kujundatud erinevate nõuete ja künniste kombineerimise teel, arvestades nii kaasaja Euroopa riikide kui Eesti Vabariigi ajaloolist kogemust aastatest 1920-1933.

Eelnõus ette nähtud muudatuste sisseviimine võimaldab referendumite algatamise allpooltoodud korra kohaselt (vt skeem).

Lühendid:

AR – Algatusrühm
RK – Riigikogu
RKJ – Riigikogu juhatus
PS – Põhiseadus
ÕK – Õiguskantsler
RH – Rahvahääletus
VVK – Vabariigi Valimiskomisjon
RT – Riigi Teataja

Hallid nooled tähistavad protsessi loogilist kulgu, punased nooled tähistavad otsustuse eitavat, rohelised jaatavat väljundit. Punane punktiirjoonega nool (10->8) on samuti eitava iseloomuga (st. ei õnnestunud koguda piisavat arvu allkirju).

 

(1) Algatusrühm (MTÜ, sihtasutus või seltsing), sõnastab algatusettepaneku — seaduseelnõu või muu riigelu küsimuse. Seejärel kogub algatusrühm vähemalt 3000 allkirja kinnituseks, et ettepanekul on rahva seas toetust. Nii välditakse ebatõsiste ettepanekute menetlemist. Ühtlasi peab algatusrühm leidma Riigikogust saadiku, kes on valmis algatust Riigikogus esindama ja esitab tema kaudu algatuse Riigikogu juhatusele registreerimiseks. (2) Riigikogu juhatus kontrollib, kas algatuse eelnõu ja seletuskiri vastavad kehtestatud normitehnilistele ja vormistuslikele nõuetele. Kui ei vasta, (3) tagastatakse algatuse dokumendid esitaja kaudu algatusrühmale. Kui vastab, (4) esitab Riigikogu juhatus algatuse dokumendid Õiguskantslerile põhiseaduslikkuse kontrolliks. Kui (5) Õiguskantsleri hinnangul ei ole algatus kooskõlas põhiseadusega, (6) annab Õiguskantsler algatuse Riigikohtusse. Kui (7) Riigikohus tunnistab algatuse põhiseadusega vastuolus olevaks, (8) on algatus ebaõnnestunud.

Kui Õiguskantsleri hinnangul ei ole algatus põhiseadusega vastuolus või kui Riigikohus ei rahulda Õiguskantsleri kaebust, (9) registreerib Riigikogu juhatus rahvaalgatuse, määrab kogutud allkirjade üleandmise tähtaja ning algatab rahvaalgatuse ettepaneku arutelu Riigikogus.

(10) Algatusrühm jätkab aktiivset allkirjade kogumist 6 kuu jooksul kuni määratud tähtajani. Allkirja andmise võimalused peavad olema tagatud ka omavalitsusasutustes ja Rahvaalgatusleheküljel. (11) Määratud tähtajaks annab Algatusrühm kogutud allkirjad üle Vabariigi Valimiskomisjonile. Kui ettenähtud tähtajaks allkirju üle ei anta või kui (12) Valimiskomisjon leiab allkirjade valideerimisel, et ei ole kogutud piisavalt kehtivaid allkirju, (8) on algatus ebaõnnestunud.

Rahvaalgatuse künniseks uue seaduse kehtestamise, olemasoleva seaduse kehtetuks tunnistamise ja seaduse muutmise taotlemise korral on 25 tuhande kodaniku toetus. Sama suur oli künnis ka Eesti 1920. ja 1933. aasta põhiseadustes. 25 tuhat kodanikku on 1,9% Eesti elanikkonnast. Ligikaudu sama suur – 2% on see Sloveenias ja Ungaris. On nii riike, kus nimetatud künnis on madalam, näiteks Itaalia, Albaania ja Šveits, aga ka neid, kus künnis on kõrgem, nagu Slovakkia, Bulgaaria, Läti, Luksemburg ja Leedu, viimases on see ülikõrge. Põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu korral on algatusettepaneku esitamise künniseks 3 tuhande asemel 8 tuhande kodaniku toetus ning rahvahääletuse toimumise künniseks 40 tuhande kodaniku toetus. Põhiseaduse muutmise taotlemise ja põhiseaduse rahvahääletusele panemise künnised on kõrgemad, kuna põhiseaduse muudatuste näol on üldjuhul tegemist olulisemate muudatusetega.

Riigikogul on algatuse registreerimise järel kuus kuud aega, et (13) algatust arutada ja seda a) (14) kas toetada, misjärel (15) päädib protsess rahvaalgatuse eelnõu vastuvõtmisega Riigikogus, b) see tagasi lükata, mille tulemusena on hilisem rahvahääletus seotud Riigikogu usaldamisega, või ka c) (16) algatada soovi korral alternatiivne eelnõu, mis pandaks rahvahääletusele koos rahva poolt algatatud eelnõuga. (Skeemil on (b) ja (c) ühitatud).

Kui nõutav arv kehtivaid allkirju on määratud tähtajaks koos, annab Valimiskomisjon oma sellekohase otsuse üle Riigikogu juhatusele, kes (17) määrab rahvahääletuse toimumise tähtaja ning avaldab oma otsuse rahvahääletuse korraldamise kohta koos hääletamisele tuleva(te) eelnõu(de)ga Riigi Teatajas ja Rahvaalgatusleheküljel. (18) Vabariigi Valimiskomisjon korraldab ettenähtud korras rahvahääletuse.

Eelnõu kohaselt kuuluvad rahvahääletusele kõik ettepanekud, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Muudatusettepaneku kohaselt tuleb kehtivast põhiseadusest eemaldada paragrahv 106 säte, mille järgi ei saa rahvahääletusele panna eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise, erakorralise seisukorra kehtestamise ja lõpetamise ning riigikaitse küsimusi.

Euroopa riikide praktika on selles osas erinev. Üldreegli kohaselt on madalamate künniste korral rohkem teemapiiranguid. Näiteks Leedus, kus on ülikõrge künnis – 12% elanikkonnast – pole teemade puhul kitsendusi, ent erinevate küsimuste siduvaks otsustamiseks on nõutavad erinevad osalused ja pooltolemise määrad. Leedu konstitutsiooni paragrahv 1 muutmiseks – st et Leedu on iseseisev ja demokraatlik vabariik – on vaja näiteks 4/5 poolthääli.

Ka käesolevas eelnõus on kaitstud olulisi väärtusi ja vähemuste õigusi künnistega, mis peavad olema nii kõrged, et muutusi ei saaks teha mõne juhusliku hääletamisega või protestihäälte hulgaga, ent mitte nii kõrged, et muutuste ettevõtmine oleks võimatu. Seaduse puhul loetakse rahvaalgatuse korras esitatud eelnõu heakskiidetuks, kui selle poolt hääletanuid on vähemalt 5% hääletamisest osavõtnute koguarvust arvestades rohkem, kui vastuhääletanuid. Põhiseaduse muutmise otsus tehakse aga rahvahääletusest osavõtnute vähemalt üheneljandikulise poolthäälte enamusega, kusjuures nõutav on ka poolthäälte enamus vähemalt kaheksas maakonnas. Nii välditakse ühtlasi referendumite boikoteerimist.

Kui (19) rahvahääletusel kiidetakse heaks rahva poolt algatatud eelnõu, mille Riigikogu tagasi lükkas, (20) kuulutab President välja nii rahvahääletusel vastuvõetud seaduse kui ka Riigikogu erakorralised valimised. Kui (21) kiidetakse heaks Riigikogu eelnõu, siis erakorralisi valimisi ei toimu. Kui rahva algatatud eelnõu heaks ei kiideta ja alternatiivset eelnõu pole, või ei saa kumbki eelnõu nõutavat poolthäälte enamust, on rahvaalgatuse ettepanek rahvahääletusel tagasi lükatud.

 

Eelnõu terminoloogia

Käesolevas eelnõus uusi juriidilisi termineid ei kasutata. Uueks sisuliseks mõisteks on Rahvaalgatusportaal – loodav veebilehekülg, kus esitatakse informatsioon rahvahääletusele mineva eelnõu sisu kohta ja kuhu tasakaalustatult koondatakse eelnõu poolt- ja vastuargumendid.

Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele.

Eelnõu on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas.

Põhiseaduse muutmise mõjud:

• Põhiseaduse vastav muutmine ja muutmisest tulenevate võimaluste rakendamine loob ühiskonnas sotsiaalset kapitali ja tõstab ühiskonna poliitilist kultuuri.
• Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud.

Lisaks põhiseaduse muudatusele peab Riigikogu vastu võtma rahvaalgatuse seaduse ja muutma rahvahääletuse seadust ja Riigikogu kodu- ja töökorra seadust ning looma Rahvaalgatusportaali. Muudatuste rakendamise kulud sõltuvad rahvahääletuste arvukusest. Lõppkokkuvõttes loob põhiseaduse muudatuse rakendamine sidusat ühiskonda, mis maksulaekumise, seaduste parema täitmise jms kaudu kompenseerib rahvahääletustega seotud kulud.

——————————————————
Lisa 1. Muudatused PS kontekstis
PÕHISEADUSE MUUDATUSED RAHVAALGATUSE VÕIMALDAMISEKS SIDUVATE RAHVAHÄÄLETUSTE KORRALDAMISEKS

Paragrahv 56
Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu:
1) Riigikogu valimisega;
2) rahvahääletusega;
3) rahvaalgatusega.

Paragrahv 103
Seaduste algatamise õigus on:
1) Riigikogu liikmel;
2) Riigikogu fraktsioonil;
3) Riigikogu komisjonil;
4) Vabariigi Valitsusel;
5) Vabariigi Presidendil põhiseaduse muutmiseks;
6) rahvaalgatuse korras vähemalt 3000 hääleõiguslikul kodanikul.
Riigikogul on õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu.

Paragrahv 104
Seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus.
Ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega või rahvaalgatuse korras saab vastu võtta ja muuta järgmisi seadusi:
1) kodakondsuse seadus;
2) Riigikogu valimise seadus;
3) Vabariigi Presidendi valimise seadus;
4) kohaliku omavalitsuse valimise seadus;
5) rahvahääletuse seadus ja rahvaalgatuse seadus;
6) Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus;
7) Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikmete tasu seadus;
8) Vabariigi Valitsuse seadus;
9) Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadus;
10) vähemusrahvuste kultuurautonoomia seadus;
11) riigieelarve seadus;
12) Eesti Panga seadus;
13) riigikontrolli seadus;
14) kohtukorralduse seadus ja kohtumenetluse seadused;
15) välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused;
16) erakorralise seisukorra seadus;
17) rahuaja riigikaitse seadus ja sõjaaja riigikaitse seadus.

Paragrahv 105
Riigikogul on õigus panna seaduseelnõu või muu riigielu küsimus rahvahääletusele.
Riigikogu paneb seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele vähemalt 25 000 hääleõigusliku kodaniku poolt allkirjastatud nõudmisel.
Rahva otsus tehakse hääletamisest osavõtnute vähemalt viieprotsendilise poolthäälte enamusega.
Rahvahääletusel vastuvõetud seaduse kuulutab Vabariigi President viivitamatult välja. Rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik.
Kui Riigikogu poolt vastu võetud seadus lükatakse rahvahääletusel tagasi või kui Riigikogu poolt tagasi lükatud seadus võetakse rahvahääletusel vastu, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised.

Paragrahv 106
Rahvahääletusele ei saa panna eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise, erakorralise seisukorra kehtestamise ja lõpetamise ning riigikaitse küsimusi.
Rahvahääletuse korra sätestab rahvahääletuse seadus.
Rahvaalgatuse korra sätestab rahvaalgatuse seadus.

Paragrahv 161
Õigus algatada põhiseaduse muutmist on vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust, Vabariigi Presidendil ja rahvaalgatuse korras vähemalt 8000 hääleõiguslikul kodanikul.
Põhiseaduse muutmist ei saa algatada ega põhiseadust muuta erakorralise seisukorra ega sõjaseisukorra ajal.

Paragrahv 163
Põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud:
1) rahvahääletusel;
2) Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt;
3) Riigikogu poolt kiireloomulisena.
Riigikogu poolt algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu arutatakse Riigikogus kolmel lugemisel, kusjuures esimese ja teise lugemise vahet on vähemalt kolm kuud ning teise ja kolmanda lugemise vahet vähemalt üks kuu. Põhiseaduse muutmise viis otsustatakse kolmandal lugemisel.
Rahva poolt algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu pannakse §-s 164 osutatud tingimusel rahvahääletusele.

Paragrahv 164
Põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks on nõutav Riigikogu koosseisu kolmeviiendikuline häälteenamus või vähemalt 40 000 hääleõigusliku kodaniku poolt allkirjastatud nõudmine. Rahvahääletus toimub kõige varem kolme kuu pärast, arvates sellekohase otsuse vastuvõtmisest Riigikogus või vähemalt 40 000 kehtiva allkirja tuvastamisest rahvahääletuse nõudel.
Põhiseaduse muutmise otsus tehakse rahvahääletusest osavõtnute vähemalt üheneljandikulise poolthäälte enamusega, kusjuures vähemalt kaheksas maakonnas on saavutatud poolthäälte enamus.